El Tribunal Supremo ha dejado sin efecto el Real Decreto que regulaba la instalación de plantas fotovoltaicas flotantes en embalses de dominio público hidráulico gestionados por la Administración General del Estado. La decisión responde a un recurso presentado por el Gobierno de Aragón y supone un giro relevante en la forma de impulsar este tipo de proyectos renovables sobre láminas de agua en España.

La clave no ha estado tanto en el contenido ambiental o energético de la norma, sino en el modo en que se aprobó. El Alto Tribunal entiende que el Ejecutivo central se saltó el trámite de consulta pública previa sin que concurrieran las circunstancias excepcionales que permitirían prescindir de esa fase participativa, lo que conduce a la declaración de nulidad del Real Decreto en su conjunto.

Qué norma ha anulado el Tribunal Supremo y por qué era importante

La resolución judicial afecta al Real Decreto que establecía el régimen jurídico específico para las plantas fotovoltaicas flotantes en embalses situados en cuencas hidrográficas de competencia estatal, así como la modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico necesaria para encajar este nuevo tipo de uso. En la práctica, este texto fijaba las reglas básicas para autorizar y explotar estas instalaciones solares sobre agua.

El objetivo del Gobierno central con esta regulación era habilitar un marco común que facilitase desplegar proyectos fotovoltaicos flotantes en embalses, en línea con la apuesta por acelerar las energías renovables y aprovechar superficies ya intervenidas —como son los embalses— para generar electricidad sin ocupar suelo adicional. El Real Decreto detallaba condiciones técnicas, ambientales y administrativas para compatibilizar estos usos con el resto de aprovechamientos del agua.

Sin embargo, la sentencia del Supremo indica que, pese a la relevancia estratégica de la norma, el procedimiento de elaboración reglamentaria omitió un paso esencial: la consulta pública previa prevista en la legislación sobre buen gobierno y transparencia normativa. Esa carencia procedimental, y no el contenido de fondo, es lo que lleva al Alto Tribunal a declarar la nulidad del texto.

El fallo subraya que no se trata de una simple cuestión formal. A juicio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, la consulta previa es una fase pensada para recabar opiniones de ciudadanos, organizaciones y Administraciones afectadas, especialmente relevante cuando la norma tiene impacto territorial y ambiental significativo, como ocurre con las instalaciones fotovoltaicas sobre embalses.

El recurso de Aragón: transparencia, competencias e impacto en el territorio

La iniciativa judicial partió del Gobierno de Aragón, que decidió impugnar el Real Decreto al considerar que vulneraba principios de buena regulación y de transparencia, además de incidir en ámbitos en los que la comunidad autónoma tiene competencias propias. La comunidad aragonesa ya había mostrado públicamente su rechazo a la proliferación de placas solares flotantes en sus embalses.

Entre los argumentos esgrimidos, Aragón sostuvo que el Estado había aplicado de forma indebida una reducción de plazos y trámites, recortando las fases de audiencia e información pública y dejando fuera el trámite de consulta previa sin una justificación clara de urgencia. Para el Ejecutivo autonómico, no existía una situación extraordinaria que permitiese esquivar ese procedimiento participativo.

Además, el recurso incidía en que la ubicación de plantas fotovoltaicas flotantes en embalses afecta a títulos competenciales autonómicos como medio ambiente, ordenación del territorio, turismo, deporte, pesca continental y aprovechamientos hidroeléctricos. La queja aragonesa señalaba que la norma estatal generaba afecciones directas sobre esos ámbitos sin articular mecanismos específicos de intervención autonómica más allá de los ya previstos en la normativa sectorial general.

El Gobierno de Aragón también cuestionaba la forma en que se había dado publicidad al proceso de elaboración del Real Decreto. Según sus servicios jurídicos, en el Portal de Transparencia solo se difundieron el proyecto normativo, la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y el dictamen del Consejo de Estado, pero no el resto de informes y dictámenes preceptivos, lo que, a su juicio, mermaba la claridad y completitud de la información disponible.

En paralelo al recurso, el presidente aragonés, Jorge Azcón, había anunciado la intención de impulsar una normativa propia para restringir la instalación de placas solares flotantes en embalses de la comunidad, argumentando un impacto negativo sobre el entorno, el turismo rural, el uso recreativo del agua y los intereses de los regantes que dependen de estas infraestructuras hidráulicas.

El criterio del Supremo sobre la consulta pública y la urgencia

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo centra su análisis en determinar si estaba justificado prescindir del trámite de consulta pública previa. La normativa estatal permite evitar este paso únicamente en supuestos tasados, como cuando se trata de normas organizativas o presupuestarias, o cuando exista una tramitación de urgencia debidamente declarada y motivada.

En este caso, el Alto Tribunal descarta una por una esas posibilidades. Por un lado, indica que el Real Decreto sobre plantas fotovoltaicas flotantes no tiene naturaleza organizativa ni presupuestaria, sino que regula un nuevo régimen de aprovechamiento del dominio público hidráulico con implicaciones sectoriales y territoriales amplias. Por tanto, no encaja en las excepciones que permiten obviar la consulta.

Por otro, la sentencia recalca que no consta una declaración formal de urgencia en la tramitación de la norma, ni un procedimiento construido sobre esa base jurídica. Aunque la Abogacía del Estado defendió que existían «graves razones de interés público» ligadas al encarecimiento de la energía y a la necesidad de reforzar el suministro, el Supremo considera que esos argumentos no bastan si no se tradujeron en una declaración de urgencia con los requisitos legales exigidos.

El tribunal reconoce la relevancia de facilitar inversión en renovables en un contexto de precios elevados y tensión en los mercados energéticos, pero recuerda que la aceleración de la transición energética no puede hacerse a costa de sacrificar garantías procedimentales básicas. La consulta pública previa, señala, es un instrumento clave para que agentes sociales, Administraciones y ciudadanía puedan pronunciarse antes de que la norma se cierre.

En consecuencia, la Sala concluye que la omisión de la consulta previa es un defecto sustancial de la tramitación reglamentaria, que no puede ser subsanado a posteriori ni considerado inofensivo. Esta falta lleva aparejada la nulidad del Real Decreto, sin que resulte necesario entrar a revisar en detalle cada uno de sus preceptos desde el punto de vista material.

Impacto ambiental, usos del embalse y posición de Aragón

Aunque la sentencia se centra en la cuestión procedimental, el expediente y el recurso de Aragón ponen sobre la mesa un debate de fondo: cómo compatibilizar la energía solar flotante con el resto de usos y valores de los embalses. La comunidad autónoma considera que estas instalaciones pueden generar afecciones relevantes sobre el paisaje y el entorno.

En sus alegaciones, Aragón apuntó a posibles impactos negativos sobre el paisaje y, por extensión, el atractivo turístico de ciertas zonas vinculadas a embalses con gran presencia de visitantes. También destacó las repercusiones en actividades lúdicas y deportivas, como la navegación recreativa o determinadas modalidades de pesca en aguas continentales, que podrían verse condicionadas por la presencia de grandes superficies cubiertas por placas.

Otro de los puntos señalados fue la protección del medio ambiente acuático. El Gobierno autonómico advirtió de que la instalación de estructuras flotantes puede conllevar riesgos de degradación de materiales, vertidos accidentales y alteración del potencial ecológico de las masas de agua, afectando a la calidad del agua, a la flora sumergida y a la fauna asociada a estos ecosistemas.

Además, se planteó la preocupación de los regantes por un posible perjuicio en el uso agrícola del recurso hídrico, tanto por la ocupación física de la lámina de agua como por eventuales interferencias en las infraestructuras de captación y distribución. El Ejecutivo aragonés defendió que, sin una evaluación detallada y un mayor protagonismo de la comunidad en las decisiones, el equilibrio entre energía renovable y usos tradicionales del agua podría quebrarse.

Con este telón de fondo, la anulación del Real Decreto refuerza, de facto, la capacidad de Aragón para diseñar su propia regulación interna más restrictiva sobre placas fotovoltaicas flotantes en embalses ubicados en su territorio, al menos mientras no exista un nuevo marco estatal que nazca con un procedimiento plenamente ajustado a las exigencias legales.

Competencias autonómicas, buena regulación y efectos de la sentencia

La sentencia también aborda otros reproches planteados por Aragón, aunque no les da la misma relevancia que a la falta de consulta pública. El Supremo analiza si el Real Decreto invadía competencias autonómicas o vulneraba de manera generalizada los principios de buena regulación recogidos en la normativa básica.

En este punto, el Alto Tribunal concluye que la norma estatal no eliminaba ni desconocía la intervención que las leyes sectoriales ya atribuyen a las comunidades autónomas en materias como medio ambiente, ordenación del territorio o gestión de recursos naturales. A su juicio, la regulación impugnada establecía un marco general sobre el dominio público hidráulico estatal sin suprimir las potestades autonómicas existentes.

Respecto a los principios de buena regulación —necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia—, la Sala entiende que, dejando a un lado el problema de la consulta pública previa, la regulación perseguía un fin legítimo y adecuado relacionado con el impulso de las energías renovables y el aprovechamiento optimizado de infraestructuras hidráulicas ya construidas. Por tanto, no aprecia una infracción material de esos principios en el contenido.

El efecto práctico de la sentencia es que el Real Decreto queda totalmente anulado y deja de producir efectos. Esto implica que el Estado pierde la norma específica que había diseñado para las plantas fotovoltaicas flotantes en embalses de dominio público hidráulico, precisando, si quiere volver a regular esta materia, iniciar un nuevo procedimiento reglamentario respetando todos los trámites, incluida la consulta previa.

Para los proyectos de energía solar flotante ya en marcha o en fase de estudio, el escenario se complica. La ausencia de un marco estatal detallado para este tipo de instalaciones puede generar incertidumbre para administraciones, promotores y usuarios de los embalses, a la espera de que se clarifique el encaje jurídico a través de nuevas normas o de la aplicación de la regulación hidráulica y energética general.

El pronunciamiento del Tribunal Supremo representa un toque de atención al legislador estatal sobre la importancia de respetar los cauces de participación y transparencia incluso cuando se busca acelerar desarrollos vinculados a la transición energética. La anulación no cierra el debate sobre las plantas fotovoltaicas flotantes, pero sí obliga a replantear la forma de regularlas, incorporando con más peso la voz de los territorios y de los actores potencialmente afectados.

Con este fallo, el despliegue de la energía solar flotante sobre embalses en España queda condicionado por un equilibrio delicado entre la necesidad de impulsar renovables, las garantías de buena regulación y la protección de los usos existentes del agua, de manera que cualquier futura norma estatal tendrá que nacer de un procedimiento mucho más participativo y minucioso si quiere perdurar sin tropiezo ante los tribunales.