El crecimiento acelerado de las ciudades ha llevado a desafíos significativos en términos de planificación y gestión del territorio. Para hacer frente a estos retos, el ordenamiento territorial ha surgido como una herramienta esencial de política pública para promover el desarrollo urbano sostenible y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

Pero: ¿qué entendemos por ordenamiento territorial?, ¿cómo ha evolucionado a lo largo del tiempo en los países de América Latina y el Caribe (ALC)?, ¿existe hoy un concepto uniforme en la región sobre lo que es el ordenamiento territorial y sobre la forma de implementarlo?, ¿existen sistemas de ordenamiento territorial consolidados en nuestra región?

En este artículo daremos respuesta a todos estos interrogantes y, además, presentamos la última publicación de la División de Desarrollo Urbano y Vivienda del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la cual analiza la evolución del ordenamiento territorial en 13 países de la región.

¿Qué es el ordenamiento territorial?

El ordenamiento territorial en ALC tiene diferentes aproximaciones. La forma más tradicional de abordarlo es entenderlo como el proceso/conjunto de acciones, como política pública o como instrumento de planificación. Quizás sea este último enfoque el que ha tenido mayor trascendencia, especialmente en lo que tiene que ver con la planificación del uso de los bienes naturales, sociales y culturales de los territorios, además de la organización pública de su ocupación y desarrollo.

Instrumentos de ordenamiento territorial y planificación urbana en 26 de países de ALC

Evolución del ordenamiento territorial en América Latina y el Caribe

La evolución del ordenamiento territorial en ALC se inicia principalmente hacia mediados del siglo XX con la formulación de planes reguladores del suelo urbano y con la implementación de planes sectoriales con enfoque ambiental. Surge, en la mayoría de los casos, alrededor del ordenamiento regional de cuencas hidrográficas, con el objetivo de resolver problemas de disparidad del desarrollo en regiones que presentaban concentración de actividades y población en territorios específicos, frente a aquellas con menor desarrollo o integración económica.

La planeación física del suelo urbano y la zonificación de las cuencas hídricas dio paso a un ordenamiento territorial con énfasis en el suelo urbano. Este planteamiento  tenía un  enfoque ambiental muy fuerte, orientado por el desarrollo sostenible. Es en este contexto cuando, ante el fenómeno de la conurbación (integración de varias áreas urbanas) y el fortalecimiento de relaciones funcionales entre las ciudades y su área de influencia, comienza a ser necesario establecer una mirada metropolitana en la solución de algunas de las problemáticas de los asentamientos urbanos. Ya no se trataba solamente del enfoque regional ambiental, sino que  había que dar respuesta a retos relacionados con la oferta de vivienda, la movilidad, la prestación de servicios públicos, etcétera.

Visión del Desarrollo Territorial en países de ALC

Ya a inicios del siglo XXI, las discusiones sobre la sostenibilidad ambiental, la gestión del riesgo, la adaptación al cambio climático, la importancia de las interdependencias rurales-urbanas y la articulación regional han tomado fuerza en los procesos de ordenamiento territorial de buena parte de los países de ALC. Este fenómeno ha provocado que los procesos se hagan más complejos, generando conceptos tales como los de territorios resilientes, seguridad territorial, nueva ruralidad, etcétera. No obstante, si bien lo dicho anteriormente recoge en buena medida la evolución general de los procesos de ordenamiento territorial en ALC, no es posible establecer que esta evolución se haya dado de manera homogénea en los diferentes países que conforman la región y que todos se encuentran en el mismo estadio del proceso.

Nueva publicación: Sistemas de Ordenamiento Territorial en América Latina y el Caribe

El BID, consciente de la importancia del ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible de la región, acaba de publicar su última monografía sobre este tema.

Este estudio ha sido llevado a cabo en 2020 y 2021 por parte de la División de Desarrollo Urbano y Vivienda del BID. Se ha elaborado a partir de la experiencia de 13 países de la región: Argentina, Brasil, México, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay, Costa Rica, Panamá y República Dominicana. El objetivo es  entender las diferentes variantes que ha tomado la construcción del concepto de ordenamiento territorial y la evolución de las políticas asociadas a este en cada uno de los países analizados, en que los siguientes aspectos terminan por perfilar una forma de hacer e implementar el ordenamiento territorial diferente:

• La estructura territorial y administrativa vigente en cada país
• Los enfoques desarrollados desde los grupos de toma de decisión
• El marco legal o normativo
• Aspectos de gobernanza como escalas y competencias, principales instituciones y principales instrumentos

A partir del análisis llevado a cabo por sus autores, y con base en estudios desarrollados por Angel Massiris, el documento pone en evidencia que todos los países de ALC han utilizado la planificación y el ordenamiento territorial como una estrategia para avanzar en un desarrollo socioeconómico y ambiental acorde con las potencialidades y limitaciones de su territorio. No obstante, en esta estrategia no existe consenso sobre la definición de un único sistema de ordenamiento territorial. Es por ello que sería necesario hablar de diferentes sistemas –o esquemas preliminares de sistemas– en proceso de construcción, que se dan de manera simultánea y con diferentes enfoques.

En este escenario, la experiencia en los diferentes países evidencia que contar con la totalidad de los elementos de un sistema no garantiza el adecuado funcionamiento de este, por lo que se requiere de la adecuada articulación entre los diferentes componentes. Lograr esta articulación exige un esfuerzo de implementación y mejora permanente, lo que conlleva inevitablemente sumar el factor tiempo en la construcción del sistema.

Como tal, el estudio realza la dificultad de establecer un único sistema de ordenamiento territorial en la región y la necesidad de reconocer los esfuerzos por la construcción de sistemas de ordenamiento territorial propios en los diferentes países. En esto último influyen aspectos como el tipo de Estado -si es unitario o federal- o el grado de descentralización en que se encuentren los asuntos relacionados con el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. Asimismo, la aparición de nuevos fenómenos y temáticas al interior de los procesos de ordenamiento territorial conlleva la generación de vacíos iniciales en la estructura de los sistemas existentes, que requieren tiempo y práctica para fortalecerse.

Principales conclusiones y recomendaciones.

Es importante anotar que la construcción de los Sistemas de Ordenamiento Territorial de cada uno de los países de ALC debería hacerse según sus propias realidades y capacidades. La monografía Sistemas de Ordenamiento Territorial en América Latina y el Caribe establece una serie de recomendaciones a los diferentes actores que tienen que ver con los procesos de ordenamiento territorial en la región: gobiernos nacionales, gobiernos subnacionales e instituciones multilaterales.

Más que intentar cerrar una discusión o establecer una línea de acción definitiva, el estudio busca establecer unos puntos sobre los que enfocar los esfuerzos para el fortalecimiento de los diferentes procesos de ordenamiento territorial presentes en la región. Para ello, hay que tener en cuenta que la complejidad del territorio y de las construcciones sociales en los diferentes países de ALC tiene una manifestación en la singularidad y heterogeneidad de las dinámicas del ordenamiento territorial. No obstante, esta heterogeneidad no es motivo para encontrar elementos comunes. Al contrario, significa una oportunidad para hallar buenas prácticas y aproximaciones prometedoras a los diferentes problemas existentes. El esfuerzo requerido es el de fortalecer las capacidades existentes, aplicando lo aprendido en la región en el contexto local. Y allí es donde es importante la colaboración de los actores multilaterales.